LOS ATAJOS Y PRIVILEGIOS DE LAS OBRAS EJECUTADAS COMO ASOCIACIONES PÚBLICO PRIVADAS

La trama de corrupción Lava Jato puso en cuestión la modalidad de la Asociación Público Privada (APP) para la ejecución de obras millonarias con presupuestos modificados mediante adendas a los contratos. En este informe de Convoca.pe , el economista José Luis Guasch, ex jefe de la Unidad de Expertos Globales en Asociaciones Público Privadas del Banco Mundial y profesor de la Universidad de California, identifica los atajos para sacarle el jugo a este mecanismo, ahora que el gobierno busca incrementar el porcentaje de inversión bajo esta modalidad. Hay 86 mil millones de soles en la mira.

En 15 obras con incrementos millonarios de presupuesto ejecutadas por la compañía brasileña Odebrecht, que protagoniza el escándalo de corrupción Lava Jato, se comprometieron fondos públicos o el Estado peruano adquirió préstamos para la ejecución del proyecto. Las obras con mayores costos adicionales también son investigadas por pagos de coimas.

De las 15 obras con sobrecostos que superan los mil 700 millones de dólares, 8 fueron adjudicadas en licitaciones públicas, 5 bajo la modalidad de Asociación Público Privada (APP), una licitación pública internacional y otra mediante un convenio de procedimiento clásico para la carretera Callejón de Huaylas Chacas-San Luis que fue ejecutada con fondos del gobierno regional de Ancash. Esta obra es investigada por presunto pago de soborno, como pudo determinar Convoca.pe luego de la construcción de una base de datos con los proyectos ejecutados por Odebrecht durante el gobierno de Alejandro Toledo, Alan García y Ollanta Humala, entre 2011 y 2016, como parte de la serie de reportajes ‘Investiga Lava Jato’.

Las Asociaciones Público Privadas (APP), esos contratos que celebra el Estado con inversionistas para construir y mantener infraestructura pública por largos periodos que van desde 15 hasta 30 años, fueron cuestionadas ante los incrementos millonarios de presupuestos de las obras ejecutadas, los indicios de pagos de sobornos en el caso Lava Jato y malos manejos como en la construcción del aeropuerto de Chinchero, en el Cusco, que ganó el consorcio Kuntur Wasi.

De las obras ejecutadas por Odebrecht con sobrecostos que superan los mil 700 millones de dólares, 8 fueron adjudicadas en licitaciones públicas y 5 bajo la modalidad de Asociación Público Privada (APP)

Pero el gobierno ha anunciado que su apuesta es incrementar la inversión estatal canalizada por APP de 8% a 25%. Es así, que el Ministerio de Transportes presentó una cartera de 61 obras bajo esta modalidad por un valor estimado de 86 mil millones de soles, entre las que aparecen la modernización del puerto de Salaverry, las líneas 3 y 4 del Metro de Lima, los aeropuertos de Jauja, Jaén e Ilo, el tramo 4 de la Carretera Longitudinal de la Sierra y la instalación de banda ancha en la provincia Datem del Marañón (Loreto).

Estas obras, en las que el sector público suele poner sólo una parte del financiamiento con cargo a pagar después, permiten empujar varios proyectos a la vez. Pero no solo eso, también han sido usadas para beneficiar principalmente a algunas compañías del sector privado con manejos irregulares.

VÍAS SOSPECHOSAS

José Luis Guasch, exjefe de la Unidad de Expertos Globales en Asociaciones Público Privadas del Banco Mundial, explicó a Convoca.pe las vulnerabilidades de este sistema. “Aquí se mueve mucha plata, existen las tentaciones y tambalea la supuesta integridad de los tomadores de decisiones”, explicó vía Internet desde Senegal, donde viene haciendo labores de investigación. Y empieza: “El proceso es más o menos lineal. Primero, yo veo si puedo cocinar las bases de la licitación de tal forma que excluyan a los competidores y salga yo como el prioritario. Cocinar las bases no es imposible”.

"En el nuevo esquema, en Perú, se paga por cada meta alcanzada. Si la obra todavía no funciona, eso es secundario", señala José Luis Guasch. Foto: Andina.

Una APP, sin importar si es iniciativa del Estado o de una empresa, pasa por una competencia de postores organizada por la Agencia de Promoción de la Inversión Privada (ProInversión). Programar los términos del concurso para que un solo postulante pueda cumplirlos es la primera estratagema.

“Aquí se mueve mucha plata (…). Primero, veo si puedo cocinar las bases de la licitación de tal forma que excluyan a los competidores y salga yo como el prioritario”, dice el economista Guasch.”

Sin embargo, como este truco se ha vuelto conocido y los postores suelen estar atentos, los interesados han ideado otro mecanismo más sofisticado que ha tenido un éxito considerable: que el postor presente una propuesta vaga para luego poder plantear varias adendas al contrato. Esta modalidad empieza con la generalidad, el privado plantea una oferta deliberadamente vaga, sin un desarrollo minucioso de la ingeniería de la obra, que justifica aclaraciones posteriores en materia presupuestal. “Los proyectos se dan en el Perú y en un montón de otros países sin cocinar, crudos, no maduros, eso obviamente va a generar alta incertidumbre y va a generar adendas”, señala Guasch.

Las requisitos exigidos en los procesos de licitación pueden ser "cocinados" para favorecer a un postor sobre otros. Ilustración: Orlando Tapia - Convoca.pe.

En el camino, el postor le hace al Estado una oferta que no podrá rechazar: le plantea un precio para la obra mucho menor al estimado por el propio gobierno. “La corrupción funciona con apuestas agresivas o temerarias. Es decir, que las empresas prácticamente desde el día cero pierden plata. Con eso se garantiza que se les adjudique el proyecto”, explica el economista. Los procesos de licitación de APP se rigen por la menor tarifa planteada por los concursantes. Así, uno de ellos se “tira al piso” con una oferta extrañamente generosa.

Carretera Interoceánica Sur.

Fue lo que ocurrió con la Carretera Interoceánica Sur, que empezó costando 800 millones de dólares en el 2005 y, diez años después, tenía un presupuesto de 2.000 millones de dólares que logró incrementarse gracias a una veintena de adendas al contrato (Ver: ‘Cuotas y pagos millonarios de la Interoceánica’).

“En el Ministerio de Transportes y Comunicaciones ha habido, hasta inicios de este año, 104 adendas en 30 proyectos, esas adendas son fértiles para la corrupción y las coimas”, apunta Guasch.

Lo mismo sucedió en el concurso de la APP para la construcción del aeropuerto de Chinchero, en el Cusco, que ganó el consorcio Kuntur Wasi. José Luis Guasch ha estudiado este caso: “El Estado fijó el fondo de pagos máximo en 457 millones de dólares y el ganador ofertó 265 millones, en cambio los otros dos postores ofertaron 411 y 348 millones. Es decir, el ganador rebajó el monto máximo en 192 millones de dólares”, explicó. Era como si el inversionista quisiera perder plata.

Terreno donde se planeaba construir el suspendido proyecto del aeropuerto de Chinchero.

En este esquema el cobro por tanta generosidad viene después, en las adendas, esas modificaciones al contrato original en las que se hace un nuevo cálculo presupuestal que abre la puerta a la discrecionalidad. “En el Perú, me sabe mal decirlo, las adendas han sido la norma. En el Ministerio de Transportes y Comunicaciones ha habido, hasta inicios de este año, 104 adendas en 30 proyectos, esas adendas son fértiles para la corrupción y las coimas”. Y añade unas cifras que demuestran que, en lo respecta a adendas, Perú es líder en la región: “El promedio de renegociación de contratos en los países de Latinoamérica es de alrededor del 50%. En Perú sube a 80%, el promedio es de 3 adendas por contrato”.

El privado conoce que cancelar un contrato tiene un costo político y ecónomico para el gobierno. Además, volver a licitar un proyecto implica mucho tiempo. Ilustración: Orlando Tapia - Convoca.pe.

Las renegociaciones no son intrínsecamente malas, pues los megaproyectos tienen siempre márgenes de incertidumbre. Guasch, quien participó el año pasado en un ciclo de conferencias sobre el reordenamiento de las APP en el Ministerio de Economía y Finanzas, recalca que “hay adendas correctas y apropiadas que sí se necesitan y otras que se realizan en base a generar ingresos y rentas frívolas a los concesionarios”.

Los gobiernos tienden a aceptar las adendas porque “remontar una licitación por APP es bien complicado, ya que implica mucho tiempo y el gobierno suele estar comprometido políticamente con sus obras. En el mundo, sólo 3% de los contratos de APP se han cancelado en los últimos 30 años. De eso se aprovecha el inversionista privado”, comentó.

El promedio de renegociación de contratos en Latinoamérica es de alrededor del 50%. En nuestro país sube a 80%, el promedio es de 3 adendas por contrato. Perú tiene los mecanismos más generosos del mundo para la retribución de la inversión privada.

Otra característica por la que destaca Perú en América Latina es porque trata mejor que nadie a sus inversionistas: “La idea original de la APP es la que conocemos como project finance, es decir, la devolución del financiamiento la hace el Estado a lo largo del periodo de vida del proyecto, que puede ser de 15 a 30 años. En Perú se trajo el sistema de la Remuneración por Inversiones (RPI) y del Pago Anual por Obra (PAO) a partir de la Carretera Interoceánica Norte. En este nuevo esquema el Estado va pagando al privado un bono con garantía soberana a medida que las obras van realizándose. Es decir, paga por cada hito de obra, por cada meta alcanzada. Si la obra todavía no funciona, eso es secundario”, explicó Guasch.

¿Así ocurre en la mayoría de países que usan APP?, preguntamos. “No, Perú tiene los mecanismos más generosos del mundo para la retribución de la inversión privada. De algún modo, los sistemas de pago como la RPI y el PAO afectan el espíritu de las APP que es: tú haces el proyecto y yo te pago anualmente, cuando esté funcionando, durante el periodo de vida de la concesión. El financiamiento se debe hacer a medida que se concreta el nivel de servicio”, responde. Pero eso no pasa en el suelo peruano.

Este reportaje se realizó con el apoyo de Derecho, Ambiente y Recursos Naturales (DAR) y la Ford Fundation.