El estallido social y la violenta
represión, que a la fecha llega a los 42 fallecidos, ha incorporado al debate
la proporcionalidad y los criterios aplicables al uso de la fuerza letal por la
Policía Nacional. Al cierre de este informe, el Instituto de Medicina Legal del
Ministerio Público reportó que 9 de las 17 víctimas de Juliaca, Puno,
presentaban proyectiles disparados con armas de fuego, según reportes
periodísticos. La procedencia de los proyectiles será materia de un peritaje a
pedido de la Fiscalía. En ese contexto, Ama Llulla revisó la normativa,
antecedentes y jurisprudencia, y presenta un explicador que permite entender
los alcances y limitaciones de la acción policial para situaciones como esta.
En principio, las acciones de
mantenimiento del orden están enmarcadas en el Decreto legislativo que regula
el uso de la fuerza por parte de la Policía Nacional del Perú (Decreto
Legislativo 1186), aprobado en agosto del 2015. Esta norma establece
definiciones sobre cómo debe proceder la Policía para intervenir en distintas
circunstancias, incluyendo los episodios de agitación pública y violencia, y
los derechos y responsabilidades de los efectivos policiales para llevar
adelante sus procedimientos.
Por ejemplo, la norma incluye tres
definiciones claves:
Fuerza: “Es el medio que en
diferentes niveles usa el personal de la Policía Nacional del Perú, dentro del
marco de la ley, para lograr el control de una situación que constituye una
amenaza o atenta contra la seguridad, el orden público, la integridad o la vida
de las personas”.
Uso progresivo y diferenciado de la
fuerza: “Es la graduación y adecuación, por parte del personal policial, de los
medios [recursos materiales] y métodos a emplear teniendo en cuenta el nivel de
cooperación, resistencia o agresión que represente la persona a intervenir o la
situación a controlar”.
Medios de policía: “Son las armas,
equipo, accesorios y otros elementos de apoyo, autorizados o proporcionados por
el Estado, que emplea el personal policial para enfrentar una amenaza o
atentado contra la seguridad, el orden público, la integridad o la vida de las
personas”.
Por su parte, el reglamento de esta
norma, aprobado en el 2016, precisa términos que se refieren tanto a las
acciones policiales (arresto, intervención policial, línea de comando, alcance
de control y peligro real e inminente) como a factores que constituyen
violaciones a la ley, a saber:
Orden manifiestamente ilícita: “Es la
disposición o mandato emitidos por un superior jerárquico que, de manera
notoria y evidente, contraviene el ordenamiento jurídico o se dirige a afectar
de manera arbitraria los derechos fundamentales de las personas”.
Uso arbitrario de la fuerza: “Es todo
uso de la fuerza no justificado, con incumplimiento de los principios de
legalidad, necesidad y proporcionalidad, y que afecta derechos fundamentales”.
Es importante mencionar que en marzo
del 2020, el Congreso de la República, entonces presidido por Manuel Merino,
promulgó una norma que derogó el criterio de
proporcionalidad dispuesto por el decreto que regula el uso de la fuerza
policial. Se trata de la Ley 31012, denominada Ley de Protección Policial,
destinada a dar cobertura legal a los miembros de la PNP que, en ejercicio de
su función, hagan uso de armas de fuego y causen lesiones o muerte.
“Un juez debería inaplicar eso, por
control difuso [la capacidad del juez para determinar si una ley es compatible
con la Constitución]”, dice el abogado Juan Carlos Ruiz, del Instituto de
Defensa Legal. “Hemos presentado una demanda de inconstitucionalidad, en
representación del Colegio de Abogados de Puno, pero sigue vigente”, advierte.
No obstante, todavía existen otros
instrumentos que regulan el accionar de las fuerzas policiales en acciones como
la que se están desplegando en estos días para reprimir las protestas en el
país.
Uno de los principales es el Manual
de Derechos Humanos Aplicados a la Función Policial, del 2018, que en relación
a la ejecución de operaciones de mantenimiento del orden público dispone como
una de las obligaciones de todo policía: “Emplear las técnicas y tácticas de
mantenimiento del orden público, así como el empleo de la fuerza de manera
proporcional, cuando la actitud violenta de los manifestantes generen grave
alteración del orden, daños a la propiedad o agresión a las personas (civiles o
policías)”.
¿Cómo debe usar la fuerza la Policía?
La Policía Nacional cuenta con un
Manual de procedimientos para las operaciones de mantenimiento y
restablecimiento de orden público, que define desde el marco legal la aplicación
de la fuerza por parte de los efectivos policiales hasta el equipamiento que
deben utilizar en estas situaciones, además, incluye las distintas tácticas que
se aplican para alcanzar este objetivo con estricto respeto a los derechos
humanos.
Este documento, vigente desde el
2016, indica que el equipamiento policial para estas acciones consta de traje
de protección corporal, armas no letales, bastón, gas pimienta, casco
antimotín, máscaras antigás, armas de fuego de puño y armas de largo alcance,
dependiendo de las funciones asignadas a cada unidad.
Según este manual, la policía puede
actuar mediante distintos dispositivos tácticos, es decir, equipos de variada
envergadura y funciones: el binomio (unidad elemental de dos agentes), equipo
de defensa a manos vacías (encargado de detener a los involucrados en acciones
violentas), equipo especial de respuesta (personal provisto de armas de fuego,
que intervendrá únicamente en caso de peligro inminente), equipo de dispersión
rápida (personal entrenado para represión de disturbios con armas de fuego no
letales), equipo de soporte básico de vida (personal entrenado para atender
emergencias médicas); y escuadra de control de multitudes (equipo con armamento
y material suficiente para controlar una multitud).
El uso de armas de fuego letales está
concentrado en el equipo especial de respuesta y en la escuadra de control de
multitudes.
Ahora bien, de acuerdo a los
distintos reglamentos y manuales de la PNP, toda intervención para mantener o
recuperar el control del orden público debe estar planificada al detalle, lo
que incluye desde la línea de comando hasta la distribución del personal, el
equipamiento que porta y la manera en que debe usarlo.
Estos procedimientos sirvieron de
base, por ejemplo, en el informe realizado en enero del 2021 por el director
general de la Oficina General de Integridad Institucional del Ministerio del
Interior (Mininter) para el entonces titular de esa cartera, José Elice, acerca
de la actuación policial en las operaciones para contener las marchas
ciudadanas de noviembre del 2020, en rechazo al régimen de Manuel Merino.
Este informe, accesible mediante el
sitio digital Consulta de Expedientes del Ministerio del Interior, analizó los
hechos a la luz de una serie de documentos oficiales generados para esa
intervención: los planes de operaciones generales para el control del orden
público con ocasión de movilizaciones sociales y marchas, los planes de
operaciones especiales para las marchas convocadas en noviembre de 2020 en
Lima, las órdenes de operaciones elaboradas por las unidades operativas, los
documentos relacionados a la distribución del personal policial asignado por
fechas y lugares, la distribución y uso de equipamiento y armamento.
El informe explica que algunos de
estos documentos definen de manera muy específica las condiciones para el uso
de fuerza letal por parte de los efectivos policiales.
Uno de ellos, el Manual de Estado
Mayor, establece cómo debe realizarse un plan de operaciones. Este debe incluir
un análisis de la situación, los actores involucrados, los objetivos de la
misión y disposiciones para la ejecución de las acciones.
Para la ejecución de acciones, el
plan de operaciones consigna lo que se denomina “instrucciones de
coordinación”, es decir, disposiciones “que se cree conveniente para clarificar
el desarrollo de la operación”. De manera específica, se menciona dos:
-Forma de actuar del personal, en
forma genérica y por especialidades.
-Uso de la fuerza y de las armas.
Otro documento, mencionado en el
informe del Mininter, es la orden de operaciones, que desarrolla aspectos
específicos para determinada situación. Por ejemplo, en una de las órdenes de
operaciones de noviembre de 2020 se incluyó esta referencia específica al uso
de la fuerza:
“i) Proceder en casos estrictamente
necesarios al empleo racional de los medios de policía (vara de ley, chorros de
agua, gases lacrimógenos, agentes químicos y armas de fuego), previa orden del
Jefe o Comando Operativo, y después de haber agotado los medios de persuasión”.
En otro acápite, relacionado a las
tareas cierta unidad, la orden de operaciones incluye la siguiente disposición
específica para los oficiales responsables:
“Impartir las recomendaciones
pertinentes al personal policial comprometido en la ejecución de las
operaciones policiales (USO RACIONAL DE LA FUERZA) [énfasis del original], para
evitar el uso de armas de fuego; así como el empleo de la vara de ley, gases y
otros medios de policía, sólo siendo empleados estos con orden expresa de los
Jefes Operativos”.
¿En qué circunstancias la Policía
puede usar las armas de fuego?
En octubre del 2022, la Comandancia
General de la Policía Nacional emitió una resolución que estableció los
“Lineamientos administrativos y operativos aplicables a las operaciones
policiales de control, mantenimiento y restablecimiento del orden público”.
Esta norma establece que: “El uso de
la fuerza es excepcional, debe ser planificado y limitado proporcionalmente,
debiendo previamente haberse agotado todos los demás medios de control, incluyendo
el punitivo”. Además, si bien indica que, en cumplimiento de sus funciones, el
personal policial hace uso de la fuerza en todo lugar y circunstancia, “es
prioritaria la conservación de la vida e integridad física de las personas, de
sí mismo, e inclusive de los infractores de la ley”.
Estos lineamientos establecen un
marco preciso de la actuación policial, que incide en la evaluación del uso de
la fuerza desde la etapa de planeamiento de la operación hasta su conclusión.
“En las operaciones policiales de
control, mantenimiento y restablecimiento del orden público, durante disturbios
o reuniones tumultuarias violentas, el personal policial no debe emplear armas
de fuego letales, salvo cuando se individualice a la persona que genere un
peligro real e inminente de muerte o de lesión grave contra el personal
policial o terceros, y cuando medidas menos extremas resulten insuficientes o
sean inadecuadas”.
Esta disposición coincide con lo
señalado en el artículo 11 del reglamento del uso de la fuerza por parte de la
Policía Nacional, que indica situaciones precisas para aplicar la fuerza letal
en caso de peligro real e inminente de muerte o lesiones graves: a) en defensa
propia o de otras personas b) cuando implique una seria amenaza para la vida
durante la comisión de un delito particularmente grave; c) cuando se genere
como consecuencia de la resistencia ofrecida por la persona que vaya a ser
detenida; d) cuando sea generado por quien se está fugando; y e) cuando se
genere por la acción de quien participa de una reunión tumultuaria violenta.
“El uso de la fuerza letal en esta
[última] situación sólo se justifica ante un acto evidente, manifiesto e
inmediato, generado por quien empleando violencia con objetos o armas, puede
causar lesiones graves o muerte”, dice la norma.
Es importante mencionar que, según el
Manual de procedimientos para las operaciones de mantenimiento y
restablecimiento de orden público: “Para el uso de las armas de fuego en las
operaciones de mantenimiento y restablecimiento del orden público se debe tener
en consideración que las armas de fuego NO DEBEN CONSIDERARSE COMO UNA
HERRAMIENTA TÁCTICA [énfasis en altas del original], sino como un recurso
excepcional y de última instancia en respuesta a situaciones individuales que
amenazan con causar muertes o heridas graves”.
¿Qué pasa cuando la Policía hace mal
uso de la fuerza?
Las normas son específicas sobre las
responsabilidades de las acciones que contravienen los principios y
disposiciones explicadas líneas arriba.
En principio, el Decreto Legislativo
que regula el uso de la fuerza por parte del personal de la Policía Nacional
del Perú (D. L. 1186) dice que toda ocurrencia relacionada al uso de armas de
fuego debe ser comunicada al comando policial.
Si el acto deriva en muerte, se
inicia de inmediato una investigación administrativa y “se da inmediata cuenta
de los hechos a las autoridades competentes”.
En el contexto de la represión que ha
dejado más de cuarenta muertos, entre los cuales hubo civiles que no
participaban en acciones violentas, es importante mencionar las precisiones
dispuestas en el D. L. 1186 sobre el rol de los jefes operativos y el comando
de la operación:
“Los superiores jerárquicos incurren
en responsabilidad cuando conozcan o debiendo conocer el uso ilícito de la
fuerza por el personal policial a sus órdenes, no adopten las medidas
necesarias para impedir o neutralizar dicho uso o no denunciaron el hecho
oportunamente”.
Por otro lado, el reglamento de este
decreto precisa que las órdenes deben ser “lícitas, lógicas, oportunas, claras,
coherentes y precisas”. Ningún efectivo está obligado a cumplir órdenes
contrarias a lo que disponen los manuales y reglamentos para las operaciones de
mantenimiento o restablecimiento del orden.
“El personal de la Policía Nacional
del Perú no puede alegar obediencia a órdenes superiores, cuando dichas órdenes
para el uso de la fuerza, y en particular del arma de fuego, son
manifiestamente ilícitas. En caso de haberse ejecutado, también serán
responsables los superiores que dieron dichas órdenes ilícitas”, indica el
artículo 14 de esta norma.
En resumen, la revisión de las normas
evidencia que el uso de la fuerza por la policía está restringido a situaciones
de peligro real e inminente de muerte o lesiones graves; el peligro debe ser
manifiesto, evidente e inmediato; aplica solo cuando se ha individualizado la
amenaza, y está sujeto a las órdenes directas del jefe o comando operativo,
quien debe dar la orden directa y también es responsable de su ejecución.
Todos los hechos que no cumplan con
estas condiciones están sujetos a responsabilidad administrativa, penal y/o
civil.
Publicado el lunes 16 de enero, 2023
a las 7:27 | RSS 2.0.
Última actualización el lunes 16 de
enero, 2023 a las 7:30
Por Red Ama Llulla
